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关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见解读(四)
索引号: zf_fgw20170412029 公开目录: 政策解读 发布日期: 2014年07月28日
主题词: 发布机构: 州发改委 文    号:
 

关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见解读
                                            ——平台型篇
                    现代研究院 研究员  王蓬

今年520日国务院转发国家发展改革委员会“关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见”,作为重点改革任务,提出要在今年逐步“剥离融资平台政府融资职能”,这对于我国城镇化进程中的特色产物——融资平台来说,无疑又是一次重大的挑战。从成立之初发展至今,融资平台一直承担着为地方政府融资的重要使命,不然,也不会称之为地方政府融资平台。在此基础上,才会考虑建设、经营和运营。也正因为如此,几乎所有地方的融资平台,都是没有效益的,或者说效益寥寥无几。面对国家自2009年以来对地方政府融资持续规划管理,融资平台该何去何从,本文将做如下解读:

 一、融资平台亟需再定位

“剥离融资平台政府融资职能”意味着融资平台政府融资功能将被逐步剥离,这是中央对地方政府融资行为规范管理的持续,未来融资平台将会进行渐进式地调整、改造,在条件成熟的时候摆脱政府背景,使其完成政府融资使命,变成纯企业。届时,融资平台将会去平台化、实体化运营,作为城市资产管理者出现,以城市运营商、公共服务提供者和国有资产管理者为职能定位。

去平台化后的融资平台将履行政府赋予的三大职能:一是城市运营商,即运用市场经济手段,对包括城市基础设施(如道路、桥梁等)、城市资源性资产(主要是城市土地)和城市无形资产(如广场、道路冠名权)在内的城市资产所开展的多种形式的经营管理活动,实现城市建设中社会效益和经济效益最大化,促进城市可持续发展;二是公共服务提供者,即在城市公共服务供应领域里,以提供公共产品或公共服务为目标,充分经营和利用城市基础设施,发挥融资平台公共产品提供者和公共服务提供者的作用;三是国有资产管理者,即按照国家调控经济发展和产业布局要求,积极引导政府投资的方向,履行政府投资导向的职能,同时,对已经授权经营管理,包括控股、参股的企业实施股权管理,规范企业经营,提高投资效益,确保国有资产的保值增值,履行股权管理职能。

 二、政府融资平台转型分析

剥离政府融资功能是融资平台未来发展方向,但考虑到存量债务、城市化进程中对资金的需求、预算法等因素,彻底剥离融资平台政府融资职能短期很难实现,这需要一个过程。政府融资平台可充分利用这一时间,通过厘清与政府之间的关系、夯实自身运营基础、实施业务转型等,为融资平台的去平台化转型提前谋划。

    (一)厘清融资平台与地方政府关系

必须注意的是,对融资平台的转型问题,关键并不在融资平台,而在政府,即政府如何从过度重视城市建设、过度依赖“土地财政”中解放出来,真正做到按照经济规律办事,按照可持续发展的要求办事,有计划、有步骤地制定好产业发展与城市建设目标,协调好经济与社会事业发展的关系,而不是为了眼前利益和个人利益,将融资平台的融资职能发挥到极致,而将偿债任务艰巨全部交给后人。

1、以市场化为前提,理顺与地方政府的关系

新型城镇化背景下地方政府对资金“需求大、效率高”将持续,城镇建设也将持续,融资平台对接着大量市政建设、公共服务项目,新项目要发展,现有项目即使仅仅维持,建设和运营成本也都在提高。但“一刀切”式隔离融资平台与地方政府的关系势必对项目产生巨大影响,政府融资平台应厘清与地方政府的关系,根据市场规则,明确融资平台的服务提供商和地方政府的服务购买者关系。

2、加快对存量贷款的清理整顿,为融资平台减包袱

按照国务院及人民银行、银监会的要求,金融机构府融资平台项目逐个开展重新评审和风险排查,梳理落实贷款项目审批、项目资本金、还款来源和抵押担保情况,地方政府在此背景下应针对融资平台的实际情况,采取有效措施,督导融资平台做到已发放贷款与具体项目挂钩,落实项目资本金,为融资平台减轻债务包袱。

3、加快对融资平台注资过程,为可持续发展做实资本账户

地方政府应尽快为融资平台注入有效可变现资产、特许经营权、税收返还等以增加公司现金流覆盖程度,做实资本金,为融资平台市场化运作提供资金基础,实现既有债务与地方财政彻底剥离,也为地方政府职能转型提供保障。

4、提高融资平台投资话语权,实现主动投资职能

面对持续的城市建设巨额资金投入,但地方政府财政收入增幅放缓、国家财税体制改革不明朗,融资平台应逐步要求必要的项目投资权限及在产业投资中的话语权,实现投资的“三分法”,即还本付息、公益性项目、经营性项目的平衡,变被动代政府投资向主动投资转变,提升公司经营收入、提升盈利能力与融资能力,增强融资平台在经济出现波动时的抗风险能力。

    (二)夯实融资平台自身运营基础

1、建立健全的法人治理机构

融资平台需构建产权清晰、权责统一、自主经营、自负盈亏、科学管理的法人治理结构,要推动融资平台由事业法人向公司制法人转型,真正确立其市场主体地位,实现完全市场化运作,从而更好地履行城市资产管理者角色。

2、优化内部管理,做实管理基础

充分考虑融资平台未来的职能定位、业务板块等,设置合理的组织架构及授权体系,并清晰部门职能、岗位职责分工等,做实融资平台的内部管理架构,提高运营效率。同时,针对集团化运营的融资平台,应结合平台的职能定位、业务发展规划等,对下属参控子公司进行系统梳理并分类,针对性地设计管控模式,充分激活各子公司的发展动力。

3、强化人力资源团队建设

做好人力资源发展规划,多渠道市场化吸引人才,实现各方面人才在管理思想、经验及发展潜力的合理搭配,形成既具有管理能力、又具有发展动力的人才团队。注重人才梯队的培养,确保引进的人才符合公司未来发展的要求。

    (三)融资平台业务发展转型

一些地方政府在积极探索融资平台转型的思路和办法,试图让融资平台能够具有自身造血功能。但是,从实际操作情况来看,由于债务负担过于沉重,且缺乏有效的资金偿还渠道。因此,转型的难度也相当大,效果也很不明显。更多情况下,只是将政府资源进一步注入到融资平台,让融资平台的融资能力更强一些,回避眼前风险的空间更大一些。实际上,融资平台的风险一点没少,转型的目标也是一片混乱。所以说,融资平台亟需通过业务转型,完善自我造血机制。虽然融资平台目前还无法做到完全撤出公益性的基础设施建设领域,但一个事实是,他们发展的脚步正在逐步远离单纯的政府性融资平台。在业务发展方面,融资平台应坚持以基础设施建设为核心,向实体化、多元化、夸区域化发展,融资平台将以新形象和新境界展现在人们面前。

1、金融控股发展方向

融资平台与金融从来就是相伴相生。在转型的路上,资金的地位更是被提到前所未有的高度。在“资本为王”的时代,融资平台和银行、金融机构的关系更显得尤为重要,一些走在前列的融资平台相继进入金融业,一个最直接有效的方式就是入股银行。

除了与银行联姻,金融板块正在成为一些融资平台新的经济增长极,为其盈利能力注入新动力。部分融资平台涉足小额贷款、金融租赁、产业投资基金、商业银行、担保公司等多种金融业态。

2、跨区域发展方向

融资平台的发展与政策的导向密切相关。外部环境的变化,很快影响了融资平台的发展战略,伺机而动,寻求机会几乎成为所有融资平台寻求发展空间的路径。

在融资平台的初步发展阶段,公司的发展主要是在本地完成。而进入转型阶段之后,部分融资平台开始实施横向扩张战略进行区域纵深发展。如通过整合城区近郊及各县的各类中小水务公司,推进城乡一体化;利用企业在基础设施建设过程中所形成的如工程管理等各种专用知识、技术,对区域外的基础设施建设提供工程代建、工程项目管理等业务。

3、多元化发展方向

目前,国内发展较为前列的融资平台都在进行战略转型,一方面随着其所在城市的发展,继续从事基础设施建设和土地一级开发业务;另一方面无一不进行多元化发展。多元化是一种看似熟悉、走进去确是陌生的道路。所以,从一开始,大多数融资平台的转型选择依然围绕土地开发相关产业链。然而,也有部分融资平台凭借其独到的资源、机遇和雄厚的实力大胆进行非相关多元化的拓展,也取得了良好的效果,形成新的利润增长点,以摆脱城市建设开发类业务的局限。以非相关多元化方式拓展成功的企业,一般都具有比较特殊的资源或者机遇,同时具有十分雄厚的实力。

后记:实际上,要想实现融资平台的“剥离地方政府融资职能”转型,还需要一个较长的过渡时期。融资平台的产生是由于地方政府财权事权不匹配导致的建设资金缺口较大以及政府融资渠道不足所致,融资平台的转型,也就需要从根本上解决我国地方政府融资问题,而这实质上是一个涉及到我国财政体制、投融资体制改革层面的深层问题,是一个触及到相关法律、政策是否仍适合现实发展需要而亟待思索改进的问题,是一个需要协调政府与市场在基础设施建设领域中职能衔接与转变的问题。只有解决这些根本问题之后,政府建设资金充裕、阳光下的融资渠道广泛,政府不再为融资难而想方设法采用间接方式筹钱,融资平台自然就会转型,融资平台的法律定位也即获得明确归宿,融资平台问题与风险也即不复存在。

信息来源:中国城市投资网

       
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